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Text File  |  1993-08-01  |  52KB  |  947 lines
  1.  
  2.                 SUPREME COURT OF THE UNITED STATES
  3.  
  4.                      Nos. 88-1872 AND 88-2074
  5.  
  6.  
  7.  
  8.  
  9.  
  10.  
  11.  
  12.                 CYNTHIA RUTAN, ET AL., PETITIONERS
  13.                                v.
  14.                                -
  15. 88-1872
  16.  
  17.                REPUBLICAN PARTY OF ILLINOIS ET AL.
  18.  
  19.  
  20.  
  21.                  MARK FRECH, ET AL., PETITIONERS
  22.                                v.
  23.                                -
  24. 88-2074
  25.  
  26.                        CYNTHIA RUTAN ET AL.
  27.  
  28.  ON WRITS OF CERTIORARI TO THE UNITED STATES COURT OF APPEALS FOR
  29.                        THE SEVENTH CIRCUIT
  30.  
  31.                          [June 21, 1990]
  32.  
  33.  
  34.  JUSTICE BRENNAN delivered the opinion of the Court.
  35.  
  36.  To the victor belong only those spoils that may be constitution-
  37. ally  obtained.  Elrod v. Burns, 427 U. S. 347 (1976), and Branti
  38.                  -----    -----                            ------
  39. v. Finkel, 445 U. S. 507 (1980), decided that the First Amendment
  40.    ------
  41. forbids   government   officials  to  discharge  or  threaten  to
  42. discharge public employees solely for not being supporters of the
  43. political  party  in  power,  unless  party affiliation is an ap-
  44. propriate requirement for the position involved.   Today  we  are
  45. asked  to decide the constitutionality of several related politi-
  46. cal patronage practices--whether promotion, transfer, recall, and
  47. hiring decisions involving low-level public employees may be con-
  48. stitutionally based on party affiliation and  support.   We  hold
  49. that they may not.
  50.  
  51.                                 I
  52.  The petition and cross-petition before us arise from  a  lawsuit
  53. protesting  certain  employment policies and practices instituted
  54. by Governor James Thompson of Illinois.
  55. On November 12, 1980, the Governor issued an executive order pro-
  56. claiming a hiring freeze for every agency, bureau, board, or com-
  57. mission subject to his control.  The order prohibits state  offi-
  58. cials from hiring any employee, filling any vacancy, creating any
  59. new position, or taking any similar action.  It affects  approxi-
  60. mately  60,000  state positions.  More than 5,000 of these become
  61. available each year as a  result  of  resignations,  retirements,
  62. deaths, expansion, and reorganizations.  The order proclaims that
  63. ``no exceptions'' are permitted without the Governor's  ``express
  64.   --
  65. permission  after submission of appropriate requests to [his] of-
  66. fice.'' Governor's Executive Order No. 5 (Nov. 12,  1980),  Brief
  67. for Petitioners 11 (emphasis added).
  68.  
  69.  
  70.  Requests for the Governor's ``express permission'' have alleged-
  71. ly  become  routine.   Permission  has  been  granted or withheld
  72. through  an  agency  expressly  created  for  this  purpose,  the
  73. Governor's  Office  of  Personnel  (Governor's Office).  Agencies
  74. have been screening applicants under Illinois' civil service sys-
  75. tem,  making  their personnel choices, and submitting them as re-
  76. quests to be approved or disapproved by  the  Governor's  Office.
  77. Among  the employment decisions for which approvals have been re-
  78. quired are new hires, promotions, transfers,  and  recalls  after
  79. layoffs.
  80.  
  81.  
  82.  By means of the freeze, according to petitioners,  the  Governor
  83. has  been  using the Governor's Office to operate a political pa-
  84. tronage  system  to  limit  state   employment   and   beneficial
  85. employment-related  decisions  to  those who are supported by the
  86. Republican Party.  In reviewing an agency's request that  a  par-
  87. ticular  applicant  be  approved  for  a particular position, the
  88. Governor's Office has looked at whether the  applicant  voted  in
  89. Republican  primaries  in past election years, whether the appli-
  90. cant has provided financial or other support  to  the  Republican
  91. Party  and  its candidates, whether the applicant has promised to
  92. join and work for the Republican Party in the future, and whether
  93. the  applicant  has  the support of Republican Party officials at
  94. state or local levels.
  95.  Five people  (including  the  three  petitioners)  brought  suit
  96. against  various  Illinois  and Republican Party officials in the
  97. United States District Court for the Central  District  of  Illi-
  98. nois.
  99. They alleged that they had suffered discrimination  with  respect
  100. to  state  employment because they had not been supporters of the
  101. State's Republican Party and that  this  discrimination  violates
  102. the  First Amendment.  Cynthia B.  Rutan has been working for the
  103. State since 1974 as a rehabilitation counselor.  She claims  that
  104. since  1981  she  has been repeatedly denied promotions to super-
  105. visory positions for which she was qualified because she had  not
  106. worked  for  or supported the Republican Party.  Franklin Taylor,
  107. who operates road equipment for the Illinois Department of  Tran-
  108. sportation, claims that he was denied a promotion in 1983 because
  109. he did not have the support of the local Republican Party.   Tay-
  110. lor  also  maintains  that  he was denied a transfer to an office
  111. nearer to his home because of opposition from the Republican Par-
  112. ty  chairmen  in  the counties in which he worked and to which he
  113. requested a transfer.  James W.  Moore claims that  he  has  been
  114. repeatedly  denied  state employment as a prison guard because he
  115. did not have the support of Republican Party officials.
  116.  
  117.  
  118.  The two other plaintiffs, before the Court as cross-respondents,
  119. allege  that  they  were  not recalled after layoffs because they
  120. lacked Republican  credentials.   Ricky  Standefer  was  a  state
  121. garage  worker  who claims that he was not recalled, although his
  122. fellow employees were, because he had voted in a Democratic  pri-
  123. mary  and  did not have the support of the Republican Party.  Dan
  124. O'Brien, formerly  a  dietary  manager  with  the  mental  health
  125. department,  contends that he was not recalled after a layoff be-
  126. cause of his party affiliation and that he later obtained a lower
  127. paying  position  with  the corrections department only after re-
  128. ceiving support from the chairman of the local Republican Party.
  129.  
  130.  The District Court dismissed the complaint with prejudice, under
  131. Federal  Rule of Civil Procedure 12(b)(6), for failure to state a
  132. claim upon which relief could be granted. 641 F. Supp.   249  (CD
  133. Ill.  1986).   The United States Court of Appeals for the Seventh
  134. Circuit initially issued a panel opinion, 848 F. 2d 1396  (1988),
  135. but then reheard the appeal en banc.  The court affirmed the Dis-
  136. trict Court's decision in part and reversed in part.  868  F.  2d
  137. 943  (1989).   Noting  that  this Court had previously determined
  138. that the patronage practice of discharging  public  employees  on
  139. the  basis  of  their  political  affiliation  violates the First
  140. Amendment, the Court of Appeals held that other  patronage  prac-
  141. tices  violate  the First Amendment only when they are the ``sub-
  142. stantial equivalent of a dismissal.'' Id., at 954.  The court ex-
  143.                                       --
  144. plained  that an employment decision is equivalent to a dismissal
  145. when it is one that would lead a  reasonable  person  to  resign.
  146. Id.,  at  955.  The court affirmed the dismissal of Moore's claim
  147. --
  148. because it found that basing hiring decisions on political affil-
  149. iation  does  not  violate  the First Amendment, but remanded the
  150. remaining claims for further proceedings.
  151.  
  152.  Rutan, Taylor, and Moore petitioned this  Court  to  review  the
  153. constitutional  standard set forth by the Seventh Circuit and the
  154. dismissal of Moore's claim.   Respondents  cross-petitioned  this
  155. Court,  contending  that  the Seventh Circuit's remand of four of
  156. the five claims was improper because the employment decisions al-
  157. leged  here  do not, as a matter of law, violate the First Amend-
  158. ment.  We granted certiorari, 493 U. S. ----  (1989),  to  decide
  159. the important question whether the First Amendment's proscription
  160. of patronage  dismissals  recognized  in  Elrod,  427  U. S.  347
  161.                                           -----
  162. (1976),  and  Branti, 445 U. S. 507 (1980), extends to promotion,
  163.               ------
  164. transfer, recall, or hiring decisions involving public employment
  165. positions  for  which party affi